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miércoles, abril 17, 2024

La vía mancomunada de la regionalización

Volver a leer el capítulo XIV de la descentralización de nuestra constitución y contrastarlo con la realidad, es una buena manera de interrogarse si el actual parlamento unicameral tiene la capacidad y el interés de replantear un proceso que se encuentra en un punto muerto. Sus once artículos requieren una revisión integral, lo cual, implicaría realizar cambios de otros capítulos adicionales de la carta magna. Lo ideal es que esa misión le sea concedida a un poder constituyente, lejos de los intereses inmediatos de los parlamentarios y que, en los últimos años, cuando han intentado una reforma ambiciosa como ocurrió, con el tránsito de la unicameral a la bicameralidad, terminaron por deformarla o acomodarla a sus propios intereses y no con una perspectiva holística y sistémica.

Mientras tanto, hay un camino que ya se estaría configurando, de un modo semiinformal, como un procedimiento alternativo al artículo 190 de la carta magna, aquel que establecía la vía de referéndum para agrupar a dos o más departamentos en una región y que fracasó durante el gobierno de Toledo. Esa vía, es la creación de mancomunidades regionales y municipales, como un procedimiento cooperativo o asociativo de acercamiento entre diversas jurisdicciones, pueblos, autoridades, élites y comunidades. Hay experiencias relativamente exitosas de esta vía, pero se requieren cambios en las leyes de creación de mancomunidades y una mayor voluntad del Poder Ejecutivo y el parlamento para acelerar esos procesos y empoderar a los territorios en torno a procesos de inversión, participación ciudadana y compromiso de otros actores como el sector privado, las universidades, los colegios profesionales y otros sectores.

La primera decisión normativa y de gestión consiste en crear un programa de incentivos económicos para premiar a aquellas experiencias exitosas de integración o cooperación, tal como ocurre ahora con el sistema de incentivos a las municipalidades, cuando estas alcanzan metas de inversión, recaudación tributaria, modernización de la gestión o en programas de seguridad ciudadana, gestión de riesgos y diversos ámbitos. En este caso, se trataría de crear un programa o un fondo nacional para premiar a los gobiernos regionales y municipalidades provinciales, que se abocan a este esfuerzo de cooperación y que general beneficios directos a la población. Se trata de acudir a las experiencias propias de acercamiento, de creación de sinergias e identidades nacientes que trasciendan los tradicionales espacios departamentales. El obstáculo a vencer para implementar esta iniciativa es el menosprecio del Ministerio de Economía y Finanzas de las mancomunidades regionales y municipales. Muchas veces las mancomunidades se marchitan o languidecen porque el MEF pone obstáculos, cuando los gobernadores, alcaldes y funcionarios toman iniciativas de inversión en proyectos de carácter interdepartamental o interprovincial.

El MEF podría cumplir un rol más proactivo cuando las mancomunidades elaboran sus instrumentos de gestión o cuando, por ejemplo, quieren instalar el Servicio Integrado de Administración Financiera (SIAF), los sistemas contables, administrativos y de presupuesto para actuar como una verdadera entidad de derecho público, tal como lo establece la ley. Eso mismo debería ocurrir cuando los gobiernos regionales y municipales desean compartir sus presupuestos para elaborar un proyecto de inversión y/o para ejecutarlo. La burocracia del MEF, en lugar de asumir un papel dinámico de resolución de obstáculos terminan por agudizarlos, porque en realidad no valora la función de las mancomunidades.

 

La segunda decisión es que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ejerza un mayor control o supervisión en el cumplimiento de los estatutos que aprueban los consejos regionales y municipales. Ocurre que las mancomunidades empiezan sus procesos de constitución, con mucho entusiasmo, pero muchas de ellas se burocratizan y se convierten solo en coordinadoras de gobernadores regionales o alcaldes. La PCM reduce su accionar a revisar los expedientes de creación de mancomunidades, aprobar y promulgar sus procesos de constitución legal y luego deja a las mancomunidades a su merced. La PCM, a través de una instancia especializada del Vice Ministerio de Gobernanza Territorial, debería realizar un proceso de seguimiento, acompañamiento y capacitación más proactivo para fortalecer están instancias asociativas. En casos extremos, debe ejercer un rol sancionador, cuando las mancomunidades no cumplen con sus estatutos de fundación.

La tercera decisión es la promoción de la participación ciudadana y las variadas formas de gobernanza que incorpore a diversos sectores en este proceso. La experiencia de estos años de creación y funcionamiento de mancomunidades demuestra que el sector privado y las universidades muestran interés en participar en estos procesos, pero la tradición vertical de gestión no potencia esa expectativa. Y es aquí donde el programa o fondo de incentivos a la cooperación entre mancomunidades, que se propone, debe incluir, en sus indicadores, para obtener recursos adicionales por el grado de participación de la ciudadanía, las universidades, los colegios profesionales, el capital privado y otras entidades que deciden involucrarse en procesos de generación de cadenas de valor a la hora de programar o ejecutar proyectos o cuando una mancomunidad logra obtener cooperación internacional o del sector privado. La participación bien entendida, además, potencia el liderazgo social en una dimensión más amplia y ambiciosa.

Por cierto, estas tres decisiones de política pública en materia de mancomunidades, requieren el perfeccionamiento de las actuales leyes de creación de mancomunidades regionales y municipales y un cambio de enfoque por parte del MEF, la PCM y los diversos ministerios. Es una dimensión del ordenamiento territorial y nueva gobernanza que el Vice Ministerio de Gobernanza Territorial debería acometer, de manera especializada.

A nivel internacional los procesos de creación de mancomunidades son muy exitosos, en diversas regiones como Europa y recientemente en Latinoamérica. Existen mancomunidades en Italia, Francia y el mundo anglosajón donde estas entidades de cooperación han llegado incluso a desarrollar experiencias de cooperación e inversión a nivel internacional, más allá de sus propias fronteras nacionales y, en su punto más alto, han llegado a constituir poderosos consorcios. En el caso de España, por ejemplo, existen 400 mancomunidades con gravitante desarrollo institucional y con repercusión en la integración territorial.

En el caso del Perú, el punto más alto de ese proceso exitoso podría darse en el momento en que, como producto del acercamiento entre dos o más departamentos (que ahora se llaman regiones) expresen la decisión de conformar verdaderas regiones, tal como era la intención de las reformas de descentralización que se aprobaron el año 2002. Ese gran logro, debería ser motivo de alto reconocimiento y validación de una vía mancomunada de regionalización que podría dar lugar, por la vía de los hechos y la propia experiencia de acercamiento de los pueblos, a una constitucionalización de un proceso alternativo de verdadera descentralización, pero que emerge de abajo hacia arriba, pero con una promoción desde la centralidad estatal.

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