Una de las propuestas más controversiales de la Convención Constitucional de Chile es el cambio de la forma de Estado. El Estado unitario podría ser reemplazado por un “Estado regional, plurinacional e intercultural conformado por entidades territoriales autónomas”. Bajo esta nueva forma de Estado, las regiones contarían con autonomía política, administrativa y financiera. Pese a la poca claridad del texto, es posible entender que se trataría de un modelo similar al federal. ¿Ello generaría más burocracia?, ¿brindaría mejores servicios que el modelo actual?, ¿favorecería el separatismo? Este artículo explora algunas experiencias internacionales con el fin de comprender las potencialidades y riesgos de un cambio institucional de tal magnitud.
En primer lugar, la experiencia europea muestra que un Estado que concede autonomía a sus entidades territoriales puede ser tan o más austero que un Estado unitario en lo referente al gasto burocrático. Alemania (Estado federal) y España (Estado autonómico) destinan a dicho tipo de gasto un porcentaje menor de su Producto Interior Bruto en comparación con Francia y Portugal (Estados unitarios). Por lo tanto, el costo de la burocracia no es un problema de diseño, sino de política. La responsabilidad de evitar el despilfarro recae en los gobiernos y en los actores de la administración pública. Independientemente de la forma de Estado, es fundamental que la descentralización no sea utilizada para favorecer la creación de cargos públicos innecesarios o para brindar empleo a burócratas políticamente afines que no aportan un valor relevante a los ciudadanos. Para los gobiernos regionales, adquirir mayores competencias implicaría también mayores responsabilidades. Incluso cuando se ha rechazado la propuesta que permitía el endeudamiento, las competencias regionales siguen siendo tan amplias que parece imposible evitar duplicidades y superposiciones.
En segundo lugar, la calidad de la gestión también depende de los actores antes que del diseño. En un contexto de oferta ampliada de modelos de administración pública, algunas Comunidades Autónomas españolas desempeñan una labor sobresaliente. Por ejemplo, mientras en gran parte del país existían severas restricciones debido a la pandemia de Covid-19, la política de apertura de la Comunidad de Madrid inspiró titulares a nivel internacional. La coordinación de las políticas sanitarias entre Comunidades Autónomas, sin embargo, fue débil en comparación con Estados federales como Alemania y Australia debido al enfrentamiento partidista y a las actitudes poco dialogantes de algunos actores. En otros casos, la disparidad de regulaciones genera desigualdad. Así, dado que las calificaciones de los exámenes de selectividad permiten acceder a las universidades en toda España, los alumnos provenientes de Comunidades Autónomas donde el examen es más exigente compiten en desventaja. Todas estas experiencias muestran que el beneficio real que puedan percibir los ciudadanos dependerá de las decisiones de los gobiernos regionales, así como de los vínculos que estos establezcan entre sí y con el gobierno central.
En tercer lugar, el texto propuesto declara explícitamente su intención de preservar la “unidad e integridad del Estado”. Sin embargo, le hace falta un elemento importante. La experiencia internacional muestra que la autonomía suele ir acompañada de normas que establecen un curso de acción previsible en caso de que las entidades territoriales vulneren los límites establecidos para su relacionamiento con el Estado central. Así, la constitución de Alemania permite la “coerción federal”; las constituciones de Argentina y Austria cuentan con la figura de “intervención federal” y la constitución española -inspirada en la alemana para la redacción de su famoso artículo 155– permite la aplicación excepcional de mecanismos coercitivos cuando una Comunidad Autónoma incumple sus obligaciones o atenta gravemente contra los intereses del Estado. Es importante que estas normas existan, aunque solo se apliquen en casos extremos y tras haber agotado otras vías de solución, tal como ocurrió en España tras la declaración unilateral de la independencia de Cataluña en 2017.
Finalmente, este artículo es también una invitación a pensar si las ideas que subyacen a la propuesta del nuevo texto constitucional realmente apuntan a la preservación de la unidad de Chile. Desafortunadamente parece que no, entendiendo la unidad no solo como la integridad territorial del Estado sino también como el nivel de cohesión social necesario para la viabilidad del país. El desafío separatista en España mostró la importancia de desincentivar la politización de las identidades y revalorar aquello que une a los ciudadanos de un Estado al margen de sus legítimas diferencias individuales. Sirvió para entender que el constitucionalismo no es solo la defensa de un texto, sino una reflexión profunda sobre ciudadanía y lealtad. En el caso de Chile, existe el grave riesgo de que el principio de plurinacionalidad, la centralidad que se otorga a las diferencias étnicas en los debates de la Convención Constitucional y el pluralismo jurídico –que se pretende instaurar sin ninguna garantía acerca de cómo coexistirían los múltiples sistemas jurídicos y de qué manera se dirimirían los conflictos entre ellos– no sean coherentes con la preservación de la unidad.
En este proceso constituyente aún queda camino por recorrer. Pero, hasta ahora, los riesgos son mayores que las certezas.