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sábado, mayo 18, 2024

REFORMA POR REFORMAR

El domingo 6 de marzo de 2022, se cumplieron veinte años de la segunda votación que modificó la Constitución e incorporó el capítulo de descentralización. En julio se cumplirán 20 años, también, de la aprobación de la Ley de Bases de la Descentralización que configura el modelo de esta reforma de Estado para el Perú.

Este 6 de marzo, por el contexto político crítico que se vive, ni siquiera ha merecido el recuerdo del parlamento como espacio político principal desde donde se formuló esta política. Tampoco los beneficiarios directos del cambio estructural, como los partidos políticos y las autoridades regionales, ni sus asociaciones, han tenido una mirada retrospectiva a manera de balance sobre el avance hacia el desarrollo integral del país y su articulación mediante la descentralización.

La descentralización establecida hace dos décadas fue afirmada como un hecho histórico porque se reformó la estructura del Estado, provocando un cambio institucional para el desarrollo de políticas y de la gestión pública, teniendo como objetivo fundamental alcanzar el desarrollo integral del país (artículo 188 de la Constitución). Es decir, la descentralización como un medio para alcanzar un mejor país, más integrado, mejor representado, participativo. Siendo definida como una política permanente. Cuatro lustros después, esos buenos propósitos parecen de una galaxia muy lejana.

El oscurantismo que significó la década del 90, afirmó desde el gobierno de transición de Valentín Paniagua y los primeros años del gobierno de Toledo, el trasladarse al otro lado del péndulo. Se abre, se modifica la estructura del Estado con el objetivo pendiente de alcanzar el desarrollo integral del país, se inicia el proceso de regionalización eligiendo, transitoriamente, gobiernos regionales en los actuales departamentos. Con la esperanza de que la madurez política logré que se formen regiones.

Cuatro lustros después, ya sabemos que a los actuales departamentos = gobiernos regionales, y a los partidos existentes, no les interesa avanzar hacia la regionalización y están muy cómodos en la transitoriedad eterna que no avanza ni a la constitución de regiones, ni tampoco se afirma como un nivel intermedio de gobierno firme.

Si la apuesta política fuera por mantener los departamentos como nivel intermedio de gobierno, ello implicaría, también, modificar la constitución política, la ley de bases y la ley de gobiernos regionales, que mantienen vigente la condición de transitoriedad de los gobiernos regionales y alcanzar los cambios institucionales que le den todas las potestades de nivel intermedio de gobierno, incluido el financiamiento, para lo cual habría que cambiar, incluso, la actual de Ley de Descentralización Fiscal, para pasar, por ejemplo, de las transferencias presupuestales asignadas a la determinación de recaudación de tributos por territorios.

Pero, ni en veinte años se avanzó por una de estas dos opciones. En ese sentido hay una suerte de parálisis en la conducción del proceso y las definiciones de los cambios que requiere esta política pública.

La Constitución política señala que se trata de un proceso permanente, y al mismo tiempo ésta y la Ley de Bases de la Descentralización afirman que la regionalización se inicia eligiendo gobiernos regionales en los actuales departamentos y que se orienta a la constitución de regiones sostenidas, en base al sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, generación efectiva de rentas, entre otros.

Esto porque se requiere alcanzar el desarrollo integral del país como coincidieron Haya de la Torres, Mariátegui y V. A Belaúnde al señalar que el desarrollo del país se alcanzaba a través de regiones económicas territoriales. ¿Lo sabrán los dueños de los partidos? Precisamente porque el territorio o los territorios del país son complejos y heterogéneos en sus dinámicas, los límites de demarcación, que son acuerdos o convenciones políticas de departamentos o provincias no logran contener la potencialidad de estos territorios.

La lejanía del parlamento respecto de la descentralización es de tal magnitud que la Comisión de Descentralización que generó informes sobre el estado de situación de esta política entre el 2006 y el 2019, lo dejó de hacer el 2020 y el 2021. La última referencia del Congreso sobre esta materia es un artículo importante en la revista Cuadernos Parlamentarios N° 26 de diciembre 2021, donde el ex Secretario Técnico de está Comisión, Fernando Paredes aborda “El Proceso de Descentralización Peruano: el estado de la cuestión”.

La Ley de Bases plantea como principios de la descentralización que es permanente, dinámica, irreversible, gradual, subsidiaria y democrática según el marco normativo vigente. Ello, puede hacer pensar, erradamente, que estamos ante un proceso boyante y una política de Estado de carácter intertemporal, eficaz.

Efectivamente, los veinte años de casi inamovilidad de este proceso pueden mostrar lo permanente y lo irreversible; pero no necesariamente lo dinámico. Sigue vigente, por lo menos en normas, el proceso de regionalización como integración territorial. La subsidiariedad, eligiendo autoridades más cerca de los problemas públicos para su resolución más expeditiva, no ha sido eficaz en establecer políticas y ejecutar. Ante esa realidad, el gobierno nacional se desconcentra en los departamentos. En el aparato público conviven, se cruzan o yuxtaponen descentralización y desconcentración.

Hace 20 años ningún político podía dejar de lado la palabra descentralización en su discurso cotidiano. Era materia obligada, sobre todo hasta el año 2003 cuando se eligen a los primeros presidentes regionales. La ausencia de discurso y de argumentación, también en materia de enfoque territorial y descentralización reafirma la ausencia de una masa crítica en el parlamento y en la sociedad civil, para tratar de enrumbar este aspecto central en el funcionamiento del Estado.

En marzo de 2002, en el proceso de formulación de esta política aparecieron voces en diversos sectores de sociedad civil, la academia y empresarios que advertían del peligro de crear gobiernos regionales en los departamentos, dándoles incentivos de transferencias presupuestales. Ricardo Briceño representante de la CONFIEP en ese debate se preguntaba conque incentivo van a querer formar regiones, si ya cuentan con una estructura institucional y recursos.

Las decisiones políticas a partir del 2006 terminaron por consolidar la departamentalización de la descentralización, el pomposo “shock descentralizador” que entregó 185 funciones sectoriales a los gobiernos regionales., sin acreditación, sin recursos y sin desarrollo de capacidades, afirmó el territorio del departamento como región. Incluso en la cultura ciudadana ya no se habla de departamento, sino de regiones, sin serlo propiamente.

Junto con esta acción “destellante” se afectó también la conducción de la descentralización, el 2007. Un Consejo Nacional de Descentralización que tenía un presidente con rango ministerial y una representación de presidentes regionales, se subsumió en una secretaría, desde la cuál a pesar de sus esfuerzos no puede establecer una conducción de un proceso donde intervienen autoridades políticas electas. Por lo que sus esfuerzos se mantienen en la búsqueda de articulación entre los tres niveles de gobierno. (GORE, MUNI, Consejos Ministeriales descentralizados, etc.)

Existen diversos temas que deben estar contenidos en una agenda de reconstrucción de la patria. La descentralización, su norte y sus reformas más urgentes es uno de estos temas. Cuando merituemos que gran parte de los problemas de funcionamiento del aparato público tiene una relación directa con esta descentralización departamental anquilosada, estaremos seguro en otro contexto político de recomponer el espíritu político del pueblo peruano.

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