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domingo, noviembre 27, 2022

DEL PRESUPUESTO A LA OBRA PÚBLICA

Por Karla Gaviño, profesora de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico 

La inversión pública continúa siendo parte importante (cuando no, central) del discurso oficial y recurrente del Poder Ejecutivo, para hacerle frente a la situación económica del país ante el repliegue de la inversión privada, así como para la generación de empleo.

Con ello, la medición y seguimiento de la inversión pública, termina siendo una carrera por ejecutar más presupuesto que el año previo, que va acompañada de pronunciamientos que muchas veces, nos dan una cifra monetaria de lo gastado, pero obvian mencionar que ese gasto no se refleja necesariamente en la ejecución de la obra. Por ejemplo, incluye incrementos de precios de materiales, compromisos financieros para obras futuras o pagos por adelantado. Adicionalmente, traducido en porcentajes, tanto los tres niveles de gobierno como el país en su totalidad, se encuentra lejos de ejecutar el 100% de los recursos previstos en cada año, dejando por tanto insatisfechas una serie de necesidades de la población, que continuarán en espera hasta que se inaugure la obra y se presten los servicios.

Es importante resaltar que la inversión pública de forma aislada no es suficiente para afrontar la situación económica del país, ni para generar empleo formal sostenido en el tiempo, todo ello requiere de la actividad privada. Sin embargo, es a través de ella que el Estado logra contar con los activos necesarios para prestar los servicios a favor de la población, sea que los preste directamente (a través de la entidad o empresa pública) o indirectamente (por ejemplo, a través del concesionario en una Asociación Público-Privadas que requiere cofinanciamiento estatal). Pensemos por ejemplo, en los colegios que se necesitan para la prestación del servicio educativo, en los sistemas de agua y desagüe que se deben implementar para contar con agua en los hogares, en la construcción de centros de atención médica que permiten la prestación de los servicios de salud. Sin la inversión pública en funcionamiento, muchos de los derechos de los ciudadanos previstos en la Constitución Política, no tienen mayor aplicación.

Por lo expuesto, consideramos necesario fijar la atención en la finalidad de la inversión pública y medir sus avances en torno a ella. No se realiza una inversión pública para gastar en cemento y materiales, ni para tener un activo político con el cual ser recordado, tampoco para generar puestos de trabajo temporales; todo ello, puede ser consecuencia de la inversión pública, pero ésta se realiza, para permitir la prestación de servicios en las condiciones de calidad, oportunidad y eficiencia necesarias. Una inversión pública que no se inaugura cuando corresponde, que no se encuentra operativa, no es más que un gasto, meras cifras que no reducen desigualdades, que no impactan en cómo vive la gente.

Actualmente, la mayoría de inversiones públicas registradas en el Banco de Inversiones, se encuentran en la fase de ejecución, conforme a los reportes del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (conocido como Invierte.pe), fase que abarca la elaboración del expediente técnico y la ejecución tanto física como presupuestal. Asimismo, la Contraloría General de la República, informa todos los años sobre las obras públicas paralizadas, incluyendo en ellas obras que tienen ejecución presupuestal pese a que la obra física no avanza. El último reporte señala que a Junio de este año, se encuentran 2346 obras paralizadas por cerca de S/. 29 mil millones, correspondientes tanto al Gobierno Nacional, como a los Gobiernos Regionales y Municipalidades.

Grave es el caso de las obras paralizadas que generan dificultades en la zona en términos de tráfico, salubridad, exposición a materiales de construcción, entre otros, conllevando a que en vez de referirnos a beneficios sociales del proyecto, tengamos que mencionar los perjuicios sociales ocasionados a los vecinos, comercios aledaños y transeúntes en general.

Es por ello que el seguimiento a la ejecución de las inversiones públicas debe actualizar su enfoque para migrar del seguimiento del gasto presupuestal al seguimiento de la ejecución de la obra, aspecto que se señala desde la época del derogado Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), y que sigue siendo uno de los grandes pendientes el actual Invierte.pe, pese a encontrarse prevista en sus normas la tarea de facilitar a las entidades el seguimiento del avance físico de las inversiones públicas.

Ahondando en ello, durante el SNIP el Ministerio de Economía y Finanzas, fomentó la creación de Comités de Seguimiento en los Ministerios, Gobiernos Regionales y Municipalidades, que tenían como parte de sus finalidades procurar el destrabe de sus obras públicas, logrando acciones de coordinación entre las áreas de la institución, así como entre distintas instituciones que participan en los proyectos. Esta herramienta que se mantiene en el Invierte.pe, consideramos debe ser potenciada con herramientas metodológicas, informáticas y asistencias técnicas constantes, que permitan a las entidades públicas un adecuado seguimiento físico de sus obras, así como la toma de decisiones oportuna para prever situaciones de entrampamiento. En el caso de entidades públicas con grandes proyectos, las Project Management Office (PMO) resultan una apuesta importante y más integral para la gestión.

Rara vez escuchamos en el discurso, una mención expresa a obras que no presentan mayores retrasos o paralizaciones, a obras inauguradas y funcionando, a logros alcanzados con la puesta en marcha del servicio, menos aún a lo conseguido en la reducción de desigualdades a través de obras en funcionamiento. Un paso importante para ello, es el seguimiento físico de la inversión pública acompañado de acciones concretas de destrabe, que permitan contar con más obras en funcionamiento, cuya medición de calidad es también otro pendiente relevante en el largo camino por modernizar la inversión pública.

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