El Perú se ha adherido al denominado “Escudo de las Américas”, una iniciativa que compromete acciones en seguridad, economía y coordinación diplomática. No se trata, por tanto, de una fotografía protocolar ni de una declaración sin consecuencias. Cuando están en juego la soberanía, la defensa y los recursos estratégicos del país, la voluntad presidencial no basta, por sí sola, para obligar jurídicamente al Estado.
Por su forma y por las explicaciones de sus impulsores, el “Escudo de las Américas” se presenta como una declaración política conjunta y no como un tratado internacional clásico. Pero el nombre asignado al documento no determina su naturaleza jurídica. Lo decisivo es su contenido, los compromisos que incorpora y los efectos que pretende producir. Una declaración puede no ser vinculante en el plano internacional y, sin embargo, requerir para su ejecución decisiones sometidas a controles constitucionales internos.
La iniciativa comprende tres ámbitos de especial repercusión. En seguridad, plantea el intercambio de inteligencia, la cooperación contra organizaciones criminales y la promoción, en el ámbito de la OEA, de mecanismos regionales frente a grupos calificados como narcoterroristas, incluida la eventual activación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca. En el terreno económico, contempla la revisión de inversiones extranjeras, la protección de las cadenas de suministro de minerales críticos y la seguridad de la infraestructura digital. En el plano multilateral, busca concertar posiciones políticas y reforzar la cooperación geopolítica regional.
Frente a compromisos de esa magnitud, la pregunta es inevitable: ¿puede la Presidencia comprometer al país mediante una declaración multilateral sin límites ni control constitucional? La respuesta es no. La conducción de la política exterior es una atribución presidencial, pero no es ilimitada ni está exenta de controles.
Quienes defienden una actuación unilateral del Ejecutivo invocan el artículo 118, inciso 11, de la Constitución, que atribuye al Presidente la facultad de dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, así como celebrar y ratificar tratados. Sin embargo, la Constitución no es una suma de disposiciones aisladas. Tampoco puede interpretarse una competencia de manera que se desvirtúen las funciones asignadas a los demás órganos del Estado.
Los principios de unidad de la Constitución, concordancia práctica y corrección funcional, desarrollados por el Tribunal Constitucional, obligan a interpretar esa atribución presidencial en armonía con el refrendo ministerial, la intervención del Consejo de Ministros, el control parlamentario y las reglas aplicables a los tratados. Dirigir la política exterior no significa ejercerla al margen del diseño constitucional.
El artículo 120 establece que son nulos los actos del Presidente de la República que carecen de refrendación ministerial. Por ello, debe diferenciarse una manifestación política de intenciones de un acto presidencial destinado a crear obligaciones o producir efectos jurídicos. Si la adhesión se traduce en decisiones estatales concretas, estas deberán contar con el refrendo del ministro o de los ministros competentes, quienes asumirán la correspondiente responsabilidad política.
También debe distinguirse la deliberación del Consejo de Ministros de la aprobación formal de determinados actos. Una iniciativa que comprende seguridad hemisférica, intercambio de inteligencia, inversiones extranjeras y recursos estratégicos constituye, sin duda, un asunto de interés público. Por eso debió ser deliberada por el Consejo de Ministros, conforme al artículo 125, inciso 3, de la Constitución.
Otra cuestión es la aprobación de los instrumentos jurídicos destinados a ejecutar esos compromisos. Los proyectos de ley que el Presidente someta al Congreso requieren la aprobación del Consejo de Ministros, según el artículo 125, inciso 1. El inciso 2 exige lo propio para los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los decretos y resoluciones que disponga la ley. No toda declaración internacional requiere, por ese solo hecho, una aprobación formal del gabinete; sí deben cumplirla los actos de ejecución cuando la Constitución o la ley así lo establezcan.
El control parlamentario tampoco puede quedar al margen. Si, más allá de su denominación, los compromisos asumidos tienen la naturaleza de un tratado sobre soberanía, dominio o integridad del Estado, defensa nacional u obligaciones financieras del Estado, o si crean, modifican o suprimen tributos, exigen modificar leyes o requieren medidas legislativas para su ejecución, el artículo 56 exige la aprobación previa del Senado antes de la ratificación. Si no comprenden esas materias, será aplicable el artículo 57: el Presidente podrá celebrarlos o ratificarlos sin aprobación previa, pero deberá dar cuenta al Congreso.
La ejecución de la iniciativa tampoco podría servir para autorizar el ingreso de tropas extranjeras, modificar el régimen legal de las inversiones, disponer de los recursos naturales o imponer restricciones a las telecomunicaciones sin respetar las competencias y los procedimientos previstos por la Constitución. Una declaración política no puede convertirse en una vía para eludir al Consejo de Ministros, al Senado o a la ley.
No basta, entonces, llamar “declaración”, “alianza” o “acuerdo ejecutivo” a un compromiso internacional para sustraerlo de los controles constitucionales. Su verdadera naturaleza dependerá de su contenido y de sus efectos. Si su ejecución invade materias reservadas a la ley, compromete la soberanía o requiere aprobación parlamentaria, cualquier intento de eludir esos controles será constitucionalmente cuestionable.
En un Estado constitucional, una firma presidencial en una cumbre internacional no es un cheque en blanco. Precisamente porque se trata de decisiones que comprometen al país, deben adoptarse dentro de los cauces que fija la Constitución.
