El problema que tienen muchas leyes en el Perú es que legislan con buenas intenciones, pero sin instrumentos de aplicación adecuados y poder suficiente. Eso ocurre con el proyecto de Ley sobre Pequeña Minería y Minería Artesanal (Ley MAPE), enviado por el gobierno al parlamento el 19 de octubre. La propuesta supera largamente el enfoque de las normas legales que se dieron desde el año 1990, para la promoción de la formalización de la pequeña minería y la minería artesanal, entre ellas el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), aunque adolece de tres debilidades centrales a saber:
En primer lugar, la exposición de motivos adolece de un diagnóstico serio y riguroso sobre la compleja problemática de la minería informal y artesanal, un vacío que se arrastra desde hace más de 15 años, a tal punto que el propio proyecto de ley, ordena realizar un censo nacional. Hace algún tiempo atrás, la ley 32537 ordenó al INEI, al MINEM y el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET), realizar un censo, pero no se hizo. Es como si la oficialidad estatal muestra temor por poner en evidencia y con toda crudeza, un fenómeno social y económico muy grave y multicausal, sobre todo, cuando el año 2022, la Política Multisectorial Nacional de la Pequeña Minería y Minería Artesanal 2030, estimó que por lo menos Un millón de familias se encuentran vinculadas al MAPE. Por ahora, el proyecto solo se sustenta en los 32,574 mineros formales y artesanales del REINFO, lo cual es una estadística muy limitada.
En segundo lugar, el proyecto no aborda en su verdadera dimensión el problema central referido a que el 91% de los mineros ilegales e informales realizan sus actividades en concesiones privadas, como producto de invasiones. El especialista en minería informal, Iván Arenas, señala como un avance del proyecto, la creación de incentivos para la firma de contratos de explotación por un tiempo de tres años y la reducción del pago por derecho de vigencia, pero, según él, la propuesta no termina de resolver dos aspectos cruciales, tanto para las expectativas de los mineros informales como de los titulares de las concesiones. Por un lado, los primeros no quieren firmar contratos porque ante la expectativa de descubrir nuevas vetas de minería, éstas no serían suyas sino del concesionario, en cambio si prosiguen como informales si podrían apoderarse de estos nuevos yacimientos. Por otro lado, como ambos sectores no quieren asumir los pasivos ambientales tampoco les conviene un contrato. Eso explica también porque se realizan contratos extra legales entre ambos. En suma, sino hay contratos de explotación el REMARPE no será posible.
En tercer lugar, el proyecto crea el Organismo Nacional para el Fortalecimiento de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (FORMAPE), adscrito al MINEM, con mayores poderes que el REINFO, con personería jurídica, autonomía técnica y presupuestal; en el entendido que la problemática no se resuelve solo con un proceso de inscripción registral sino con una intervención integral que compromete a varios organismos estatales de varios ministerios. No obstante, no termina de resolver estructuralmente la fragmentación que existe por la participación del MINAN, OEFA, OSINERGMIN, INGEMMET, SUNAFIL, PNP, SUNAT, gobiernos regionales y otras autoridades. La formalización de la minería informal e ilegal, tal como lo señala, Iván Arenas, requiere de un pacto de Estado, derivado de un gran consenso nacional para afrontar una problemática muy compleja y socialmente sensible. A mi juicio, esto debería traducirse en la creación de una entidad del más alto nivel, adscrita a la PCM, lo suficientemente empoderada como para gatillar un proceso de formalización muy potente que articule a diversos sectores comprometidos en la problemática, pero con un solo mando y con la participación adscrita de las entidades anteriormente señaladas. En este caso, debería emularse, más allá de las diferencias de contexto y temática, la exitosa experiencia de COFOPRI cuando este ente se creó en 1996 para enfrentar la extendida informalidad de la vivienda urbana, a tal grado, de haberse creado temporalmente un registro excepcional por fuera de la SUNARP, para agilizar el registro y entrega de títulos. Cuando se creó COFOPRI ésta en sus inicios dependió directamente de la presidencia de la república y ahora el FORMAPE podría hacerlo de la PCM a fin de tener autoridad y mando sobre la miriada de entidades que tienen que ver con la formalización minera, ubicadas en por lo menos ocho ministerios.
La alta concentración de competencias y funciones, en una sola entidad y dependiente de la PCM será crucial para generar un solo proceso de formalización y bajo un solo mando, a la cual concurren el MINAN, OEFA, OSINERGMIN, INGEMMET, SUNAFIL, PNP, SUNAT y otras entidades con equipos adscritos. En esta orientación, el FORMAPE debe absorber a la Dirección General de Formalización Minera del MINEM. Esta decisión estratégica institucional es crucial para enfrentar la alta presión y capacidad corruptora de diferentes actores de la minería informal e ilegal que utilizara diversos mecanismos para bloquear y retrasar la aplicación de la Ley Mape, pero también para crear un ambiente inclusivo de formalización que incorpore a la actividad formal minera a miles de peruanos que gradualmente se incorporen legalmente a la economía de mercado. De no ser así, se corre el peligro, que el FORMAPE termine en un “REINFO camuflado” a merced de una maraña de dependencias que chocan o se neutralizan entre sí, con una autoridad que en el fondo será débil y pronto neutralizada por la alta informalidad y los vaivenes de nuestro precario sistema político.
Prueba de esta necesidad es el rol que el FORMAPE deberá cumplir en las decenas de plantas de procesamiento de minerales donde según el Instituto Peruano de Economía (IPE) los mineros informales a través del REINFO comercializan, cada año, 24,000 mil millones de dólares en promedio, solo en oro y cobre. Si la ley finalmente aprueba que estas plantas solo procesen los minerales que provienen de procesos formales, entonces se habrá dado un paso fundamental. En ese caso, requerirá de unidades regionales muy fuertes y equipadas de FORMAPE en el campo compuesta por brigadas intersectoriales, bajo un solo mando para ejecutar esta decisión, en vista que la presión social de la minería informal será muy fuerte para impedirlo.
Se trata de decisiones cruciales que hagan viable otras iniciativas muy valiosas que propone el proyecto de ley a saber: a) El intenta de fortalecer un sistema de trazabilidad de la actividad minera. b) La promoción de la fiscalización y gestión ambiental. c) Trata de incorporar cadenas de valor del oro, cobre y otros metales, ya en el marco de la formalización. d) Intenta promover la inclusión financiera de la pequeña minería y artesanal con un rol importante del Banco de la Nación. e) Procura fortalecer una institución pública especializada que genere un Know How en la materia y capacidad operativa. f) Fomenta la promoción de la actividad minera informal y artesanal que cambiará la configuración de la estratificación social creando, al lado de la gran y mediana minería, un estrato social pujante que ya se empieza a convertirse en una nueva vertiente del empresariado nacional de origen popular.
En lo inmediato, el debate de la ley centrara gran parte de su preocupación en las disposiciones transitorias referidas a una nueva prórroga del REINFO hasta mediados del 2028, bajo la vergonzante figura de un “régimen de consolidación”, por la cual los 32,574 mineros informales podrán seguir haciendo uso del REINFO, a condición de incorporarse al proceso que postula la ley propuesta. No obstante, el aspecto medular del proyecto de ley radicara en el comportamiento de las diversas bancadas, tanto en la cámara de diputados y senadores. Ahí se verá nuevamente cuanta influencia tiene la minería informal e ilegal en la oposición y el oficialismo. Por lo pronto, en la cámara de diputados circula otro proyecto de ley que, aparentemente, beneficiaria a los mineros informales. Pero eso, será motivo de un nuevo artículo.
