La ausencia o caos en relación al ordenamiento territorial de nuestro país, es tan antigua como la fundación de nuestra república. Ya en el siglo pasado, Felipe Paz Soldán (1877), en su obra, “Diccionario Geográfico Estadístico del Perú”, decía que el origen de ese problema estuvo en la propia demarcación política, judicial y eclesiástica, desde la época del coloniaje y se prolongó a lo largo de nuestra república. La creación de intendencias, provincias y departamentos siempre se determinó por razones inmediatistas o de clientelaje, sin determinar con precisión sus límites, las funciones productivas, sociales y económicas de cada territorio.
En el siglo pasado y, en el actual, este problema estructural, no solo no ha cambiado, sino se ha agudizado, convirtiéndose en uno de los tantos factores de ingobernabilidad. Según un reciente informe de la Secretaría de Demarcación y Ordenamiento Territorial de la PCM, solo el 20% de los 1990 distritos, las 196 provincias y los 24 departamentos (Regiones), tienen sus limites saneados.
La ausencia de límites saneados afecta el ejercicio de una correcta gobernanza territorial, en vista que se carece de los marcos de referencia necesarios para una adecuada gestión y administración; para una adecuada gobernanza en la prestación de servicios públicos; la distribución de recursos públicos o recaudación de impuestos. También afecta a la certeza del ejercicio de representación y elección de autoridades; la elaboración e implementación de proyectos o en la administración de infraestructuras, servicios, patrimonio cultural o natural, recursos naturales, así como en el otorgamiento de licencias y autorizaciones.
A lo largo de nuestra república fue esta competencia del Congreso para crear departamentos, provincias y distritos la causa principal de este desorden. La carencia de límites saneados se encuentra en las propias leyes de creación de las circunscripciones político administrativas. Con frecuencia estas leyes no describen límites que permitan distinguir una circunscripción de otra. Por ejemplo, según la propia PCM, a diciembre del 2018 apenas un 21 % de las 3,195 colindancias interdistritales, aproximadamente un 33 % de las 306 colindancias interprovinciales, y aproximadamente un 22 % de las 54 colindancias interdepartamentales, estaban definidas por ley o en todo caso, las colindancias son imprecisas o muy poco claras. Durante décadas y diversos mandatos de gobierno y periodos parlamentarios a los parlamentarios aliados con caudillos provinciales y regionales, a la hora de crear un distrito, departamento o provincia, no les intereso la delimitación clara en la ley, sino el afán de congraciarse con diversos sectores de la población, solo con fines electorales. Una de las expresiones del populismo en nuestro país, en sus variadas versiones, ha sido la fragmentación territorial y que ahora se muestra con mayor gravedad por la acelerada urbanización, una situación que acerca a los pueblos, apareciendo los enfrentamientos atravesados por diversos intereses económicos y políticos, precisamente porque no hay una delimitación clara.
Paradójicamente, nuestro ordenamiento normativo establece que es el parlamento el encargado de aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo, cuando han sido los parlamentarios y el propio poder ejecutivo, en diferentes periodos, los causantes de tan grave problema. Hemos llegado a una situación tan caótica donde 88 distritos tienen menos de 500 habitantes y donde 16 distritos creados por el Congreso, entre los años 2020-2021, se encuentran con demandas de inconstitucionalidad en el Tribunal Constitucional. Solo en el caso de Lima Metropolitana existen, según la PCM, 30 conflictos limítrofes, algunos de los cuales tienen una antigüedad de casi un siglo. En muchos casos, ha sido el propio Poder Ejecutivo, el que ha tomado la iniciativa en proponer la creación de provincias y distritos, sin ningún criterio técnico y solo por razones populistas.
Se observa una excesiva fragmentación territorial. Más del 61% de las capitales distritales se encuentran a menos de 30 minutos de otra capital distrital generándose una innecesaria duplicidad de burocracia municipal. Aproximadamente el 85% de la población reside a menos de 30 minutos de una capital distrital. Un 49% de las circunscripciones distritales no cumplen con los requisitos demográficos mínimos para ser considerados como distritos. En la mayoría de los casos, ni a la presidencia del Consejo de Ministros (PCM), ni al parlamento, les interesa resolver este problema estructural, aun cuando en las normas legales se les estas competencias, en uno u otro sentido. O no hay capacidades técnicas, capital humano para resolverlos o no hay voluntad política ni liderazgo para acometer un problema estratégico de gobernabilidad.
Si el Poder Ejecutivo tarda tanto tiempo para elaborar una propuesta de demarcación territorial sistémica e integral, para luego ser aprobada por el parlamento, será casi imposible en las actuales condiciones institucionales, que pueda abordar la zonificación económica o temas críticos como la zonificación para las actividades extractivas como la actividad minera. Una de las razones de los conflictos socioambientales que ocurren en el Perú es el crecimiento de concesiones mineras de manera indiscriminada, sin límites ni parámetros, dando lugar a la superposición con actividades como la agricultura, la piscicultura, la ganadería y nuestro patrimonio histórico o arqueológico. Y como es obvio a los poderes fácticos, a nuestra tradición rentista, extractivista y mercantilista, no les interesa resolver.
El ordenamiento territorial debe ser una política de Estado, un proceso político y técnico administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio. El ordenamiento territorial contribuye a la regulación y promoción de la localización y uso sostenible de los asentamientos humanos, las actividades económicas, sociales y el desarrollo físico-espacial, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones. Para ello debe considerar criterios ambientales, económicos, socioculturales, institucionales y geopolíticos. Asimismo, hace posible el desarrollo integral de la persona como garantía para una adecuada calidad de vida.
Surge aquí entonces una pregunta, si el parlamento y el propio poder ejecutivo, han sido a través de la historia, los factores generadores del desorden y fragmentación territorial, ¿Quién nos garantiza que en el futuro esa tradición negativa pueda cambiar? Quizás, habría que imaginar la creación de un organismo constitucional autónomo, con alta jerarquía, dotado de las suficientes capacidades técnicas, de arbitraje o de generación de consultas vecinales para afrontar de raíz este problema. Sería la última instancia de resolución de límites territoriales o controversias sobre el ordenamiento territorial, creación de jurisdicciones, aquellos que no puedan resolver el ejecutivo, el parlamento o los gobiernos regionales, lejos de los vaivenes de una precaria comunidad política altamente fragmentada. Un ente que asuma el desafío de poner en la agenda nacional una propuesta consistente de ordenamiento territorial para ordenar la actividad socioeconómica y cultural del país. Esa decisión trascendental requerirá una modificación de la Constitución a fin de crear una entidad neutral, que se empine por encima de los variados intereses que no quieren un ordenamiento territorial. El propio Tribunal Constitucional no tiene capacidad ni especialización para resolver este embalse controversial.
Doscientos años de república, sin ordenamiento territorial, son sobradamente suficientes para convencernos que los problemas limítrofes y ausencia de zonificación económica, social y ambiental, son problemas muy complejos como para dejarlos a merced de los poderes políticos causantes de ese problema crónico.