En menos de dos meses, el 2 de octubre de 2022, acudiremos a elegir autoridades regionales y municipales y en el caso de la capital de la República elegiremos a un autoridad política que tiene varias condiciones: ser alcalde metropolitano, alcalde del Cercado y hacer las veces de gobernador regional, porque la Constitución y las leyes de descentralización, aprobadas hace dos décadas, consideran a la provincia de Lima como un Régimen Especial que además de sus funciones municipales ejerce las funciones de gobierno regional. Por eso el alcalde metropolitano es titular de dos pliegos presupuestales, el pliego municipal 1501 y el pliego regional 465.
Hasta el momento no hay debates públicos sobre propuestas para la provincia de Lima, pero un primer análisis que hemos realizado de los planes de gobierno de las fuerzas políticas que van primeras en las encuestas, permite ver con agrado que dos de ellas explicitan la condición de Régimen Especial, pero todas consideran como políticas a desarrollar gestionar las transferencias de funciones regionales a la Municipalidad Metropolitana de Lima, iniciadas en el período 2011-2014 y que se retomaron en el actual período de la MML, logrando que se transfieran 17 funciones adicionales en turismo.
Unos con audacia plantean que pedirán de inmediato y otros en un plazo de dos años que les transfieran las competencias en educación y salud, que son las grandes transferencias que debe recibir la MML, pero para lo cual se requiere adecuaciones al interior de esta entidad y gestionen con eficacia los encargos.
Es saludable que desde el inicio los aspirantes a alcaldes metropolitanos, tengan por lo menos en sus documentos de gobierno una mirada más amplia que la de un municipio provincial, porque los retos de generar gobernanza en Lima Metropolitana van más allá de lo municipal. Ser la capital de la República, ejercer funciones regionales, ser una metrópoli y parte del área metropolitana con la provincia del Callao y seguir incorporándose plenamente al proceso de descentralización mediante las transferencias de funciones regionales con recursos, pero también estableciendo las relaciones con los sectores del gobierno nacional, que se asientan en el mismo territorio.
La actual gestión de la MML buscando mejorar las condiciones institucionales complejas y generar una mejor gobernanza para el territorio presentó una iniciativa legislativa para modificar la Ley Orgánica de Municipalidades, y precisar funciones del Régimen Especial colocando a la MML como una Alcaldía Mayor que ejerce jurisdicción y preeminencia sobre 5 Alcaldías Territoriales en la provincia de Lima para ver la planificación, urbanismo, seguridad ciudadana, residuos sólidos, tránsito, mercados, entre otras.
La iniciativa, como siempre ha tenido criticas a favor y en contra, pero creo que la validez y oportunidad de su presentación es llamar la atención de que el diseño de la descentralización tiene fallas o debates inconclusos desde hace dos décadas, y que afecta a la MML en particular, pero en general a todos los gobiernos regionales. Ese es un reto para las nuevas autoridades la relación y la incorporación plena de Lima Metropolitana al estado unitario y descentralizado.
El 7 de marzo de 2002, hace 20 años se aprobó la Ley N° 27680, con la que se reformó el Capítulo XIV de descentralización en la Constitución. Este proceso político sólo dio para repetir formulas anteriores y decir que la capital es un Régimen Especial, pero sin un contenido preciso, ni una clara gestión territorial en el área metropolitana. A diferencia de la constitución colombiana de 1991 que desarrolla un capítulo sobre el Régimen Especial de Bogotá y establece que el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con características sociales y hará el reparto de competencias y funciones administrativas.
En el Perú, el artículo 198° de la constitución señala que la Capital no integra ninguna región y que tiene régimen especial en las leyes de descentralización. Henry Pease en la Comisión de Constitución el año 2001 fue muy claro en este punto: “Uno de los artículos más tontos…en la Constitución 93 es…»Lima tiene un régimen especial»…las ciudades metropolitanas tienen régimen especial y nunca se ha establecido qué es el régimen especial…no le agregan nada con lo del régimen especial”. Una composición mayoritaria provincia del parlamento asumió por “default” que la descentralización era para el interior del país (provincias y departamentos) y se generalizó que Lima era sinónimo de centralismo, por lo que lo más fácil era colocarle la condición de Régimen Especial. Precisemos un poco más los retos de la capital como Régimen Especial y Metrópoli
Lima la metrópoli y el Régimen Especial
Por su densidad poblacional (casi 10 millones de personas) Lima se ubica entre las 30 ciudades más pobladas del mundo. Por su dinámica social, económica y territorial, y el proceso de globalización, Lima es una metrópoli, que se acerca por el lado demográfico a las condiciones de megaciudad, aunque siguiendo a Manuel Castells, tiene pendiente la integración y articulación globales como parte del proceso de urbanización planetaria. Ya sabemos que el impacto o crecimiento de Lima desborda sus límites políticos y avanza por el norte a la frontera con Ancash, por el sur hasta Ica y por el este con Huarochirí; y es un territorio courbanado con el Callao que da vida a área metropolitana.
Esta condición hace de Lima metropolitana un territorio de alta complejidad donde intervienen una multiplicidad de actores, que tiene una diversidad de competencias, intereses y maneras de entender la gobernabilidad o la gestión del territorio desde su condición de Régimen Especial desde la MML donde además de tener funciones de municipalidad provincial, debe ejercer las funciones regionales que les han sido transferidas a todos los gobiernos regionales. Porque como dicen las leyes de descentralización: “Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a la MML”.
Muchas veces la realidad no condice a la norma. En noviembre de 2020 el Congreso aprobó la Ley Nº 31069, Ley que fortalece los ingresos a los gobiernos regionales a través del FONCOR, donde se excluye de estos ingresos al pliego 465 de la MML que hasta ese año recibía un pequeño monto por este rubro. Hecho, desde mi punto de vista inconstitucional, que afecta las finanzas y presupuesto de la MML que ya tiene un exiguo per cápita histórico respecto de su población, que es un tercio del país.
Pedro Planas ya proponía en 1998 para la capital un “gobierno metropolitano distinto y superior a los otros…en función de su carácter macrocefálico, a su cuantiosa y atiborrada población y al elevado nivel de problemas, demandas y necesidades que engloba…”. Esta demanda de construir una gobernanza metropolitana y regional implica cambios institucionales para este territorio complejo. Varias de estas iniciativas cubren más allá de los cuatro años de gestión que tienen los gobiernos subnacionales, por lo que establecer una ruta de reformas políticas, normativas e institucionales para adquirir una eficacia en la gobernanza supone establecer un Acuerdo de Lima de carácter intertemporal, que por lo menos no abandone lo andado.
En materia de su incorporación plena en la descentralización, está muy bien que en los planes de gobierno de los que encabezan las encuestas busquen continuar con el proceso de gestionar las funciones regionales y a las casi 50 transferencias recibidas por la MML se sigan gestionando las 135 pendientes, pero al mismo tiempo ser conscientes que uno de los problemas de la descentralización es que se perdió la conducción del proceso desde el 2007 cuando pasó a una secretaría de la PCM. Así, las transferencias de funciones con recursos a la MML se complejizan porque también en la provincia de Lima se encuentran las sedes del gobierno nacional, desde donde dicen realizar política nacional y no específica para Lima. Cuando desde la MML se gestionan funciones con recursos en los ministerios además de las acciones han realizado en la capital, suelen responder que sólo realizan acciones nacionales. Verificando que hay una distancia extensa, no necesariamente geográfica entre los ministerios y la MML.
Al mismo tiempo hay que diferenciar la transferencia de funciones menores con recursos humanos de 10 o 12 personas, que el componente de educación y salud que es de una dimensión superlativa y por tanto debe responder a un plan y estrategia de cómo y cuándo se recibe y en que condiciones.
Otro tema a abordar es la gestión del Área Metropolitana está conformado por los distritos que forman Lima y los distritos del Callao. La provincia de Lima rodea a la provincia constitucional del Callao, existiendo una continuidad territorial (conurbación), por lo que se decida en uno u otro lado afectará en positivo o negativo. Gobernar el Área Metropolitana pasa por resolver las fallas de Estado producto del diseño de la descentralización. Una acción del último tiempo en ese sentido es la decisión de constituir la Mancomunidad Regional Bicentenario conformado por los gobiernos regionales del Callao, Lima, Ancash y la MML. Con la Mancomunidad Regional se pueden superar varias fallas del diseño de la descentralización. La primera que el departamento de Lima sea el único donde conviven tres gobiernos regionales, que la Capital no pueda formar región y que el Callao pudiéndolo hacer se encuentre impedido porque limita con la provincia de Lima.
Al igual que la constitución de Colombia que desarrolla el capítulo de Régimen Especial para Bogotá, en España existe el Estatuto de la Comunidad de Madrid, que diferencia lo que es la Comunidad Autónoma de Madrid y la capital de la Comunidad, que es la Villa de Madrid, capital del Estado y sede de las Instituciones generales, y por esa consideración tiene un régimen especial, donde se determina las relaciones entre las Instituciones estatales, autonómicas y municipales, en el ejercicio de sus respectivas competencias y donde hay una Junta de Administración que la dirige el alcalde de la Villa de Madrid.
En ese mismo sentido, en la provincia de Lima se necesita dotar a la MML de la posibilidad de una coordinación intergubernamental en la capital donde se encuentran todas las acciones del gobierno nacional y que permita a la MML participar de la planeación y ejecución de todas las acciones que deba realizar el gobierno nacional en el área metropolitana de Lima y Callao, donde puedan firmar convenios para la ejecución y operación de obras. Se trata de contar con una entidad interadministrativa de la capital entre el gobierno nacional y la MML, como órgano de articulación del régimen especial, reafirmando el ejercicio de competencias regionales, y estableciendo una preeminencia y jurisdicción exclusiva regional y metropolitana de la MML en la provincia de Lima y estableciendo una regulación de la MML con los distritos.
Junto a ello la provincia de Lima al igual que Madrid, Bogotá o Asunción debiera alcanzar una ley de capitalidad, por ser el núcleo urbano más poblado, ser la capital del Perú, ser une espacio de conexión de llegada y salida, y de turismo interno y externo que implica contar con el financiamiento adecuado y un tratamiento legal especial.
Son grandes cambios de reforma política e institucional que tomarán más de cuatro años de gestión, por eso la necesidad de concertar un Acuerdo o Carta por Lima de las fuerzas políticas que posibiliten nuevos arreglos institucionales y una ruta de carácter intertemporal, de cara al 2035, fecha en que se celebra los 500 años de la fundación de Lima.