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martes, septiembre 27, 2022

GOBERNANZA TERRITORIAL, DIÁLOGO Y GESTIÓN SOCIAL

La ONU identifica la gobernanza territorial como la capacidad de los países de resolver sus asuntos y alcanzar el desarrollo de sus territorios. Implica compartir “…una visión común, fruto de la alianza entre actores públicos y privados que comparten un objetivo único”. La gobernanza no resuelve los problemas sólo con alianzas público-privadas, es un proceso más profundo, es una nueva forma de concertar intereses, crear conocimientos, fortalecer capacidades.

La eficacia de la gobernanza territorial en el Perú además de tener que superar contextos de pobreza y extrema pobreza, exclusión, debe resolver el déficit de capital social, falta de confianza y el cumplimiento de normas. El Estado a través del gobierno debería tener la capacidad de controlar y regular la gestión social de los conflictos; aunque la multiplicidad causal de los mismos a nivel estructural, institucional, de comunicación, relaciones, valores, unido a prioridades territoriales, ambientales, percepciones hace compleja su prevención.

Con el objeto de fortalecer la gobernanza, en febrero del 2017 la PCM creó el Viceministerio de Gobernanza Territorial que debía ajustar la gestión territorial en departamentos, provincias y distritos a partir del planeamiento territorial y la gestión pública descentralizada (mediante CEPLAN, SD, SDT y SGDS) con el fin de articular los intereses de todos los actores y sus prioridades, así como los impactos y expectativas que se generen alrededor de los proyectos extractivos. Cuando me preguntaron por la pertinencia de este Viceministerio, fui optimista porque en el papel buscaba fortalecer la presencia del Estado en los territorios departamentales, provinciales y distritales; mejorar la articulación intersectorial e intergubernamental, y coordinar con el sector privado su aporte a este desarrollo territorial.

Hace 20 años cuando se estableció el proceso de descentralización se buscó acercar el Estado y la autoridad política al ciudadano con dos objetivos: la autoridad más cerca al territorio (departamento, provincia o distrito) podría resolver los problemas públicos más sentidos de esos territorios y aplicar políticas y soluciones acordes a esa realidad; y en segundo lugar, el ciudadano más cerca a la autoridad podría vigilar su acción y participar en la gestión de los gobiernos locales como señala la Constitución Política.

Territorios en condiciones de extrema pobreza, exclusión, ausencia de desarrollo y proyectos de industrias mineras, constituyen zonas propicias para la aparición de la conflictividad social, más aún si hay un Estado (en sus distintos niveles) que no aparece.

Este es un ingrediente principal a tener en cuenta para la prevención de conflictos y para gestionar los mismos, pero también el de promover una nueva visión de la industria minera que permita incorporar un modelo donde se encuentre presente el desarrollo compartido y donde todos ganen a partir del beneficio mutuo con proyectos de impacto y sostenibles en el tiempo.

No es una novedad afirmar que la industria minera es una las vigas que potencian el crecimiento económico en el Perú y el reto por delante es ver si con una nueva visión de minería podremos hacer realidad el mandato de la Constitución de alcanzar un desarrollo integral del país. La experiencia comparada permite ver que el desarrollo territorial, funciona eficazmente en zonas de producción minera cuando hay colaboración productiva entre el gobierno, la industria minera y las comunidades locales en busca de las metas de desarrollo acordadas. No hay empresa minera mala per se, como tampoco existe una posición antiminera per se en la sociedad, son las condiciones y acuerdos no resueltos y los intereses subalternos que desembocan en conflictividad.

La sostenibilidad del desarrollo o sus apuestas tiene como prerequisito que el modelo de descentralización establecido hace dos décadas, funciones en cuanto a gestión y planeamiento; articulación intersectorial, intergubernamental, planeamiento e inversión pública. Es decir que el Estado en sus distintos niveles alcance un funcionamiento coordinado y eficaz. En esa medida los conflictos se podrían reducir significativamente.

Lamentablemente, los espacios de articulación que se promueven, Consejo de Ministros descentralizados o los GORE (que ya no se convocan por discrepancia de la ANGR con el gobierno), son solo espacio de reunión y de mostrarse, pero no de establecimiento de relaciones intergubernamentales para el funcionamiento de la gestión pública.

La Gestión del Diálogo y los acuerdos

La Secretaría de Gestión Social y Dialogo, proviene de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM que con cada nueva gestión hereda mesas de diálogo o de desarrollo con diversos estadios de situación, que en vez de inercialmente continuar con cada caso se debe buscar sincerar la calidad de los acuerdos y velar por el cumplimiento de los mismos.

Debería quedar claro que no todo caso de preconflicto o conflicto se soluciona creando Mesas a veces es más eficaz resolver la controversia o la diferencia con reuniones técnicas que van directo a buscar solucionar el problema. Para eso, se debe superar el sectorialismo de los ministerios. Existen más de 15 oficinas de gestión de conflictos por lo que deben formalizarse protocolos de actuación y establecer un marco institucional mediante una política y un sistema de gestión de conflictos.

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Adquirir compromisos en los espacios de diálogo presupone identificar el proyecto de inversión, quien tiene la responsabilidad (GN, GR, GL); saber si el compromiso cuenta con priorización sectorial y presupuesto; o si los GR o GL tienen las capacidades en la formular proyectos, diagnósticos o actividades. Por lo general, los equipos de conflictos del sector público no están coordinados internamente en su sector.

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Algunos lineamientos a tener en cuenta para la gobernanza y una eficaz gestión social, son:

1.- Política de gestión social y del diálogo y un Sistema de Gestión de Conflictos Sociales

El Estado y su sector público deben avanzar a compartir una política de gestión social de los conflictos que homogenice las intervenciones sectoriales o establezca criterios de intervención y decisiones para prevenir los mismos. La política de gestión social debe aterrizar en la implementación de un Sistema Nacional de Prevención y Gestión Social de la conflictividad de carácter multisectorial y descentralizado.

2.- Desarrollo territorial

Hace 20 años el país, luego de un amplio acuerdo nacional, modificó la Constitución para establecer un modelo de desarrollo territorial. El artículo 188 señala que: “La descentralización …tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”. ¿Dónde está asentado nuestro modelo de desarrollo en los departamentos, provincias y distritos y que cambios institucionales se requieren? ¿Es posible construir mapas territoriales de desarrollo en zonas sensibles con extrema pobreza que cohabitan con proyectos extractivos?

En la descentralización, los gobiernos regionales deberían ser bisagra entre el nacional y los gobiernos Locales. Hoy los departamentos reproducen el centralismo en relación con provincias y distritos.

3.- Planeamiento estratégico y territorial y planeamiento sectorial.

Los gobiernos subnacionales aprueban planes de desarrollo que entran en cuestión cuando las demandas de desarrollo o proyectos de pueblos, comunidades o centros poblados no fueron consideradas. ¿Cómo concuerda el planeamiento y prioridades de los ministerios con el planeamiento y prioridades territoriales de los departamentos, provincias y distritos?

4.- Financiamiento de compromisos sectoriales en los espacios de diálogo y desarrollo

Presupuesto y gasto sectorial deben ser seguros en el cumplimiento de acuerdos o sincerar posibilidades. Establecer un Fondo Especial en PCM que pueda financiar los compromisos adquiridos por el Estado en los espacios de diálogo es otra posibilidad a evaluar.

5.- Fortalecimiento de gobiernos regionales y locales

Las bajas capacidades institucionales y la alta rotación en los gobiernos subnacionales suman a favor de la conflictividad social. Capacidades no sólo para la formulación de proyectos de inversión regionales, sino, para la gestión pública territorial. Mayores presupuestos transferidos o por recursos de canon, no aseguran mejores resultados. Hay territorios que no recibe ni un sol de canon, pero sus índices de competitividad son importantes.

6.- Legitimidad de gobiernos regionales y Locales

Trabajar con gobiernos subnacionales su pertenencia a un Estado unitario y descentralizado. Autoridades, fácilmente se colocan al costado del Frente o el Comité de Lucha para cubrir su déficit de gestión pública. Fortalecer la legitimidad de autoridades locales requiere que se instituya segunda vuelta en la elección de autoridades municipales, como ya existe a nivel regional

7.- Rectoría nacional y gestión pública

Se requiere profundizar el rol rector de los sectores nacionales en su relación con los GR y GL. Esta rectoría implica la formulación y conducción de políticas, la definición del marco regulatorio que garantice la obligatoriedad de las políticas y su supervisión de las mismas; y la coordinación con los diferentes actores públicos y privados para su implementación. Un estudio de la Contraloría General señala que: “Un adecuado ejercicio de la función rectora permite al Estado atenuar los conflictos de competencias…y asegurar un mínimo nivel de eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos en todo el territorio nacional… se requiere de una sólida dirección y rectoría por parte del Gobierno Nacional, que permita orientar el accionar de los GR y Locales”.

 

8.- Articulación y coordinación intersectorial y con el sector privado

En la prevención de los conflictos sociales hay que establecer un espacio regular de funcionamiento con las oficinas de gestión social para hacer el seguimiento de los principales casos y concordar el abordaje y tratamiento de los mismos, así como el desarrollo de los espacios de diálogo. En el mismo sentido, hay que articular con el sector privado involucrado en estos procesos.

9.- Articulación intergubernamental y establecimiento de Relaciones intergubernamentales

El Gobierno Nacional en la relación con los Gobiernos Regionales ha establecido los GORE Ejecutivos en la lógica de destrabar proyectos importantes y de impacto nacional. Desde la prevención de conflictos sociales hay que establecer relaciones intergubernamentales con gobiernos regionales para establecer su papel en alcanzar el desarrollo sobre todo en territorios donde conviven la extrema pobreza y los proyectos extractivos.

10.- Información estratégica y Sistema de Información

Elemento central en la prevención. ¿Cuáles son las fuentes de nuestra información primaria o secundaria? ¿Son las mejores? ¿Tenemos información de inteligencia, confiable? Definir o resolver este tema es fundamental para la prevención y el análisis.

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