Por Ana Neyra
A propósito de la propuesta de uno de los candidatos a la Presidencia de la República, se viene debatiendo más intensamente sobre si es posible cambiar la Constitución a través de una Asamblea Constituyente.
Con las protestas ciudadanas de noviembre, parecía retornar también con fuerza este debate. Una encuesta de IEP, de diciembre último, revelaba que era casi unánime considerar que debían hacerse cambios a la Constitución (97%). Sin embargo, se mantenía una división entre el 49% que creía que deben hacerse algunas modificaciones, y el 48% que consideraba que debía aprobarse una nueva. Sobre los temas de reforma, una gran mayoría (74%) quería contar con penas mayores para delincuentes y corruptos, y porcentajes mucho más bajos en fortalecer la intervención del estado en la economía (36%) o los valores familiares tradicionales y la tradición católica (25%), promover la inversión privada (23%) o contar con más derechos para la población LGTBI (18%).
Estas cifras denotan que estaríamos en un “momento constituyente”, esa coyuntura en un Estado que genera condiciones para reformar la Constitución. Pero también muestra que hay una sobreexpectativa sobre lo que la Constitución puede hacer. Es la norma jurídica suprema del país (a la luz de la cual se deben emitir todas las demás normas) y también el acuerdo político por excelencia. Refleja los principios, parámetros, reglas y directrices de un Estado en la organización del poder y el reconocimiento de derechos. No obstante, su reforma no solucionará mágicamente todos los problemas del país.
En este debate y con estos recaudos, ¿cuáles son los temas a tomar en cuenta? Uno importante es el contexto de este particular “momento constituyente”. Se da en medio de las dos vueltas de una elección entre candidatos por los cuales no votó casi el 80% de la ciudadanía, en el que pocos señalan esta propuesta como determinante para su voto[1] y en uno de los momentos más críticos de la pandemia en nuestro país.
De otro lado, genera consenso que se debe actuar dentro del marco de la institucionalidad y la democracia, pese a que hay diversos enfoques en el debate[2]. Aún tenemos recuerdos de quiebres institucionales que derivaron en nuestras últimas Constituciones. El autogolpe de 1992, en que se llega a un nuevo texto constitucional luego de la disolución inconstitucional del Congreso y el copamiento de diversos poderes del Estado, tras un cuestionado referéndum para convalidar el texto finalmente aprobado. También la coyuntura en la que el gobierno entonces de turno delegó la tarea de una nueva Constitución a la última Asamblea Constituyente peruana (de 1978), a cuya elección se convoca por el Decreto Ley 21949 y nos permitió contar con la Constitución de 1979.
Además, no se debe hacer una lectura literal de la Constitución que proscriba la Asamblea Constituyente por no estar prevista expresamente en el artículo 206 del Texto Fundamental vigente[3]. En general, las cláusulas de reforma constitucional implican reformas parciales al texto vigente y que dicha Constitución se mantenga. No están pensadas para el fin de la Constitución.
¿Y se permite la reforma total? La Constitución vigente establece en el artículo 32 que se puede someter a referéndum la reforma total de la Constitución. Pero que una reforma sea parcial o total, como ha señalado el Tribunal Constitucional, no tiene ver con el número de artículos que se busca cambiar, sino con aquello que se modifica. Si se trata de “principios y presupuestos básicos de la organización política, económica y social, que sirven de fundamento o núcleo duro de la Constitución de 1993” habría reforma total[4]. Ahora, hacer estos cambios estructurales deriva en la sustitución de la Constitución, mientras que la nueva Constitución es solo un texto posterior en el tiempo y podría no tocar estos aspectos centrales[5].
Ahora, no seguir el procedimiento establecido en el artículo 206 de la Constitución, ¿habilita a que cualquiera a sola voluntad convoque a un referéndum para la reforma total de la Constitución? Esta interpretación tampoco parece compatible con el necesario consenso político requerido. Un procedimiento posible para activar el poder constituyente que tiene el pueblo es que la habilitación a consultar el posible cambio de la Constitución y a través de una Asamblea Constituyente provenga de un acuerdo que derive en una reforma constitucional (como ha ocurrido en Bolivia en 2004 y en Chile en 2019).
Sin embargo, también consideramos posible una reforma legal, en la línea de Ley Nº 27600, cuya constitucionalidad fue convalidada por el Tribunal Constitucional, ya que el producto de la eventual nueva Constitución sería sometido a referéndum[6]. Esta ley siguió una de las alternativas de reforma constitucional planteadas por la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional peruana. Sin embargo, entre las alternativas propuestas, también se encontraba aprobar una ley de referéndum para consultar al pueblo si quería retornar a la Constitución de 1979 o si quería una nueva Constitución y, si era así, convocar a una Asamblea Constituyente.
En este caso, la eventual iniciativa tendría la legitimidad del debate parlamentario para emitir esta ley, además del referéndum para decidir el mecanismo (Asamblea Constituyente), de ser el caso, la elección de los integrantes de dicha Asamblea y, finalmente, el someter el propio texto de la Constitución a un eventual referéndum.
Sin duda se seguirá debatiendo el posible procedimiento de reforma y posteriormente, en el que será tal vez el más intenso debate, los cambios que la eventual nueva Constitución puede traer.
[1] Solo 6% lo indica como razón para votar por el candidato que la propone (Encuesta IEP, publicada 25 de abril de 2021).
[2] Entre las recientes opiniones en medios, recomiendo revisar este pronunciamiento de Perspectiva Constitucional, asociación de difusión de Derecho Constitucional: https://twitter.com/perspectivapucp/status/1384681411605680128?s=20&fbclid=IwAR1W-Oz2QgLxvAFkKH2LW-p8cX6PdxAV2glt-ahfvS2zo5QQdi911EpdK3E. También estas entrevistas sobre el tema de Beatriz Ramírez: https://youtu.be/ZNMgG8sOe5U y de Luciano López: https://www.youtube.com/watch?v=AWANrSC-XYY. Un breve debate con Omar Cairo está disponible también aquí: https://youtu.be/oi04odCEwag.
[3] Según este artículo, la Constitución se reforma por acuerdo de la mayoría absoluta del número legal de congresistas seguida de referéndum o, en su defecto, tras dos legislaturas ordinarias sucesivas con votación calificada del Congreso (dos tercios del número legal de congresistas).
[4] STC 014-2002-AI/TC, FJ 123.
[5] STC 014-2002-AI/TC, FFJJ 124-126.
[6] STC 014-2002-AI/TC, FJ 110.