Otorgada la confianza al Gabinete, parecía que dejaríamos de escuchar sobre confianza, al menos por algún tiempo. Pero como la realidad política peruana generalmente nos prueba errados, la cuestión de confianza sigue y parece que seguirá en el debate.
La confianza obligatoria (o “interpelación”) fue la iniciada el 26 de agosto: el Presidente del Consejo de Ministros fue a presentar la política general de gobierno y luego solicitó, sin que pueda dejar de hacerlo, la llamada confianza (artículo 130 de la Constitución). También se tiene la confianza facultativa, en la que es el Poder Ejecutivo el que pide esta confianza al Congreso, por diferentes materias, porque quiere priorizar una política, iniciativa o la permanencia de un/a ministro/a (artículo 132 de la Constitución). En ambos casos, el Congreso vota, para aceptarla o rechazarla. El efecto del rechazo es la renuncia de todo el Gabinete si la pide la Presidencia del Consejo de Ministros.
El Congreso ha intentado repetidamente reformar la cuestión de confianza facultativa[1]. En junio de 2021, el Congreso electo en 2020 aprobó, en primera votación, un texto para establecer que solo se puede plantear cuestión de confianza sobre cualquier materia de incidencia directa en la política general de gobierno, la permanencia de los miembros del gabinete ministerial e iniciativas legislativas presentadas por el Poder Ejecutivo. No logró la votación suficiente para lograr que prospere el cambio constitucional.
Por su parte, el actual Congreso parece tener el mismo objetivo: reducir los alcances de la cuestión de confianza facultativa. A la fecha, se ha presentado cinco iniciativas para este cambio (un proyecto de reforma constitucional, tres propuestas de leyes de interpretación de la Constitución y una iniciativa para modificar el Reglamento del Congreso).
| Nº 00003/2021-CR | 00006/2021-CR | 00019/2021-CR | 00036/2021-CR | 00046/2021-CR |
| Reforma constitucional | Ley de interpretación | Ley de interpretación | Ley de interpretación | Reglamento del Congreso |
| Modificación del artículo 133[2] | Interpretación de los artículos 132 y 133 de la Constitución[3] | Interpretación del artículo 132 de la Constitución[4] | Interpretación del artículo 132 de la Constitución[5] | Modificación del artículo 86 |
| Podemos Perú | Acción Popular | Alianza para el Progreso | Alianza País – Partido de Integración Social | Fuerza Popular |
La finalidad común es limitar los temas por los que el Ejecutivo puede ir al Congreso a pedir que el Congreso le dé confianza. Además, restringir la posibilidad de interpretar si se aprueba o rechaza la confianza, por lo que se exige que esta aprobación o rechazo sea expreso, con declaración por el Congreso e incluso se exige una comunicación dirigida al Poder Ejecutivo.
Probablemente, lo buscan la mayor parte de estas propuestas (vía ley, y sin buscar cambiar la Constitución) es evitar que se interprete la denegatoria de confianza (derivándola de hechos y no de votaciones del Congreso). Fue lo ocurrido en setiembre de 2019. El Poder Ejecutivo presentó una cuestión de confianza sobre su proyecto de ley para modificar el mecanismo de selección de magistrados del Tribunal Constitucional; el Congreso decidió no debatir la confianza, sino proseguir la votación para contar con nuevos magistrados y hasta eligió a uno de ellos[6], incluso rechazó una cuestión previa presentada por un grupo de congresistas para que se debata la cuestión de confianza antes de seguir con el proceso de selección. El Tribunal Constitucional habilitó esta posibilidad de derivar la negación de confianza de actuaciones concretas del Congreso, y no solo de su votación o declaración expresa (“una confianza desestimada en los hechos”)[7].
En el predictamen elaborado por la Comisión de Constitución del Congreso, aún no aprobado, se interpreta el artículo 132 de la Constitución: “Intérpretase que el planteamiento de una cuestión de confianza sobre una iniciativa ministerial está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las referidas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros órganos constitucionalmente autónomos”.
En general, se ratifica la intención de hacer una limitación temática que no parece ser coherente con decisiones previas del Tribunal Constitucional[8] [9], que no generan claridad sobre alguna restricción de materias que provengan de la Constitución.
Pero tal vez el principal cuestionamiento es que se pretenda hacer este cambio vía una “ley de interpretación auténtica”. Si se busca excluir interpretaciones de la Constitución que antes se han habilitado por el propio Tribunal Constitucional, mínimamente se debería plantear que tenga la legitimidad -y votación- requerida por una reforma constitucional (y no solo una ley). Antes ya se rechazó también, por inconstitucional, que se haga un cambio de estas figuras vía el Reglamento del Congreso[10].
Evitar la disolución del Congreso -finalidad legítima para generar estabilidad- no debe pasar por limitar sin debate o sin amplias mayorías una figura como la cuestión de confianza. Además cuando se busca cuidar la permanencia del Congreso durante su mandato, pero sin como correlato intentar un equilibrio y adecuado contrapeso entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
[1] Durante el Congreso 2020-2021, se aprobó, en primera votación, eliminar la cuestión de confianza obligatoria. Pero no se logró votación suficiente para que se apruebe la reforma constitucional (que requiere doble votación del Congreso con votación mínima de 87 votos, o votación por 66 votos más referéndum).
[2] “(…) No puede plantear una cuestión de confianza sobre procedimientos y funciones de competencia exclusiva del Congreso de la República, sobre iniciativas legislativas que no pueda observar, ni sobre propuestas de referéndum.
La aprobación o rechazo de la cuestión de confianza sólo es declarada por el Congreso de la República luego de la votación respectiva, conforme al procedimiento que señala el Reglamento del Congreso”.
[3] “(…) El Poder Ejecutivo puede plantear cuestión de confianza sobre una iniciativa legislativa ministerial, en materias de su competencia, no siendo procedente las iniciativas legislativas de competencias exclusivas del Congreso de la Republica, como la aprobación de reformas constitucionales.
En el caso de plantearse cuestión de confianza sobre iniciativas legislativas, debe culminarse el procedimiento parlamentario, incluido el trámite establecido en el artículo 108 de la Constitución Política del Perú, o ser promulgada por el presidente del Congreso.
EL rechazo o aprobación de la cuestión de confianza sólo producirá efectos legales, cuando la decisión final sea notificada por el Congreso al Poder Ejecutivo; no siendo procedente la presunción de la misma”.
[4] “Se interpreta que la cuestión de confianza planteada sobre una iniciativa ministerial está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo, no encontrándose entre ellas, las referidas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que son de competencia exclusiva y excluyente del Congreso de la República.
La decisión que toma el Congreso de la República sobre la aprobación o rechazo de la cuestión de confianza es comunicada al Poder Ejecutivo para su validez”.
[5] “La posibilidad de plantear una cuestión de confianza debe interpretarse como referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo, no encontrándose entre ellas, las referidas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que son materia exclusiva y excluyente del Congreso de la República.
La aprobación o rechazo de la cuestión de confianza se determina expresamente por la votación del Pleno del Congreso, no siendo procedente la presunción de la misma. Una vez concluido el debate y la votación, el resultado se pone en conocimiento del Poder Ejecutivo mediante oficio. Los actos derivados del acuerdo del Pleno sobre la cuestión de confianza solo pueden efectuarse una vez realizada dicha comunicación”.
[6] Gonzalo Ortiz de Zevallos Olaechea.
[7] STC Exp. 0006-2019-CC/TC, FJ 90.
[8] STC Exp. Nº 0006-2018-PI/TC.
[9] Incluso en la sentencia de la vacancia presidencial en el voto en mayoría, formada por fundamentos de voto, que declara la improcedencia de la demanda (STC 778/2020 Expediente 00002-2020-CC/TC).
[10] STC Exp. Nº 0006-2018-PI/TC.