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viernes, octubre 7, 2022

Gestión del territorio y reforma institucional

En su última columna en el diario La República, David Rivera (23.10.01) señala que “No hay institución ni funcionario público que sea responsable directo del desarrollo económico con enfoque territorial. Mientras eso sea así, no saldremos del entrampamiento…una primera cuestión por resolver es si el…MEF actual puede y debe asumir esa función”. Y, que el MEF a pesar de manejar el presupuesto público, no ha podido liderar este proceso, ni ninguna de las reformas puestas en marcha. Planteando que: “Necesitamos comenzar a hacer algo distinto si queremos lograr otro tipo de resultados. […] Impulsar procesos de desarrollo económico sostenibles, integrales y con enfoque territorial”.

Oportuno comentario, que a propósito de los 100 días del gobierno del presidente Pedro Castillo queremos dar continuidad y alentar a establecer una agenda bicentenaria para la política y los políticos, buscando generar cambios sustanciales en el país.

En marzo de 2022 se cumplirán dos décadas en que se reformó la Constitución, producto de un gran acuerdo nacional que tuvo como centro al parlamento. Se colocó el capítulo XIV de descentralización y se instauró un Estado unitario con tres niveles de gobierno. La novedad de ese tiempo, el nivel intermedio de los gobiernos regionales, pero con carácter transitorio. Aunque, lo transitorio se tornó permanente.

Este modelo de Estado unitario con tres niveles de gobierno (tres ejecutivos) se encuentra vigente en la realidad y en la Constitución y las leyes orgánicas. A pesar que en varios momentos se han recentralizado competencias.

Hace casi veinte años que la eficacia y eficiencia de la administración pública del país debe responder a este modelo, donde conviven descentralización y la desconcentración del gobierno nacional. Ambos modelos buscando desarrollo integral de los territorios.

Se suponía que el nivel intermedio (gobierno regional) era clave para articular al aparato público unitario y descentralizado, su rol subsidiario y por ser el espacio privilegiado para conocer el territorio y conectarlo con las municipalidades y el gobierno nacional, pero, también promover la creación de regiones económicas, sostenibles y sustentables.

Políticamente el modelo de avanzar a la constitución de macroregiones quedo trunco por los intereses partidarios. La oferta política y electoral de los partidos creció cada cuatro años, ya no sólo municipalidades provinciales y distritales, sino también gobernadores y consejeros regionales. Y, se instaló la descentralización departamentalizada, al punto que se les llama y se autodefinen como región, sin serlo. Los departamentos, sólo son límites productos de acuerdos políticos y no espacios económicos.

La política de descentralización que fue formulado como medio para alcanzar el desarrollo económico territorial, se convirtió en un fin, instrumental en las agendas partidarias

Los pensadores Haya de la Torre, Mariátegui, Víctor Andrés Belaúnde, Basadre, entre otros apostaban por una regionalización del territorio peruano como salida al desarrollo, porque las actuales circunscripciones producto de acuerdos políticos no aseguran el desarrollo. Esa aspiración nacional de estos pensadores ha sido desoída. Importa más las elecciones, el cargo político, que buscar un efectivo desarrollo.

El segundo gobierno del aprismo afianzo los gobiernos regionales departamentales a los cuales se les transfirieron todas las funciones sectoriales, casi sin acreditación y evaluación, producto de la oferta presidencial que al 3 de diciembre de 2007 se concluirían esta transferencia a los gobiernos regionales. Promesa echa por Alan García el 18 de octubre de 2006 en una conferencia de prensa donde anuncia el “shock descentralizador”.

El único no beneficiario de estas transferencias fue la Municipalidad Metropolitana de Lima, que por su condición de Régimen Especial en la Constitución también se le debe transferir más de 130 funciones sectoriales pendientes.

Claro producido el shock descentralizador con todas las 185 funciones regionales transferidas que político u gobernador regional querría promover la integración o formación de regiones.

El otro tema que se arrastra de esa época es que desde el 2007 no hay conducción en la práctica del proceso de descentralización. La figura del Consejo Nacional de Descentralización como órgano que dirigía el proceso, termino con Ala García cuando fusionó esta entidad en la PCM y la convirtió en una Secretaría. Así, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo le otorga al Presidente del Consejo de Ministros: “Dirigir el proceso de descentralización del Poder Ejecutivo y supervisar sus avances en coordinación con los gobiernos regionales y locales, informando anualmente al Congreso de la República acerca de su desarrollo”. En la práctica se cerceno esa conducción que tampoco ha podido ser superada con la creación del Viceministerio de Gobernanza Territorial desde el año 2017.

El tercer elemento central que se arrastra su resolución hasta la fecha es en la relación planeamiento estratégico y asignación presupuestal. Todos sabemos que el planeamiento público es en realidad un planeamiento desde el gasto presupuestal y de cuanto el MEF te asigna anualmente en tu Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) o cuanto techo presupuestal te otorga. A partir de allí gatillas tus instrumentos de planeamiento. El mundo al revés.

En el sector privado primero planificas y en función de eso asignas presupuesto. En el gobierno de Toledo se aprobó la Ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del CEPLAN. Que dentro de sus novedades trajo que el proceso presupuestario debía orientarse por el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores. Además, que los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema de Inversión Pública se debían regir por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia. Finalmente, el CEPLAN asumiría las funciones relacionadas al planeamiento estratégico y evaluación de la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del MEF y las de seguimiento y evaluación estratégica de la PCM.

Alan García al amparo de las más de 100 decretos legislativos que promulgo, aprobó el año 2008, el Decreto Legislativo Nº 1088, aprobó la nueva Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y CEPLAN, donde estas novedades desaparecieron y todo volvió a la “normalidad” o la inercia de planificar desde el gasto presupuestal.

Existen otros problemas colaterales, también importante al funcionamiento de la gestión territorial. Resalto sólo la alta tasa de rotación de los servidores públicos en los gobiernos regionales y locales. Hecho que produce que no exista transferencia de conocimiento ni continuidad de políticas y prioridades. Consecuencias de la ausencia de un servicio profesional público.

Así, el modelo provisional de gestión territorial por el que Perú apostó hace dos décadas y que muchos que apoyaron, necesita que se tome una decisión. Se mantiene tal cual por lo tanto asumimos, con todo lo que ello implique, que los departamentos son los niveles intermedios y se les da todas las potestades, dentro de ello la recaudación fiscal territorial o seguimos con lo que señala la Constitución que el próximo estadio deben ser las regiones.

No se puede seguir como estamos y es una responsabilidad que directamente la atañe al parlamento que fue el centro del diseño político de la descentralización y la gestión del territorio.

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