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sábado, diciembre 3, 2022

¿Transitoriedad de los gobiernos regionales?

Por David Montoya

El 8 de noviembre de 2022, se cumplirán 20 años de la promulgación de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR). Nueve días antes de las primeras elecciones donde se iban a elegir a los primeros presidentes regionales del año 2002. El que se haya aprobado una norma que regiría la gestión de los niveles intermedios temporales, muy cerca de las elecciones, mostraría una gran disputa política en el parlamento de entonces. El 1 de enero de 2023, se cumplirán, también, veinte años de la primera convocatoria a elecciones regionales.

Pareciera, que luego de lograda la convocatoria a elecciones por el presidente Alejandro Toledo, mediante el Decreto Supremo N° 021-2002-PCM (19 de marzo de 2002) lo que más importaba era distribuir el -poder y eso significaba seguir con las elecciones convocadas, aún sin que los candidatos conozcan los contenidos de la norma de los gobiernos regionales que pueda asegurar una eficiente gestión pública.

Hasta antes de esta norma se había alcanzado un consenso político y social destinado a cumplir las promesas electorales de todos los partidos de la época de implementar la descentralización y el fortalecimiento de la democracia. El objetivo de la reforma era tener un país más integrado, mejor representado y con niveles de desarrollo territorial importantes. Los plazos que se esbozaron en el debate y la interacción entre parlamento, Ejecutivo, sector privado, universidades y sociedad civil, era que los primeros resultados de estas metas se irían a notar en unos veinte o treinta años.

A la vuelta de dos décadas de esta reforma es claro que pasará todavía un largo trecho antes de avizorar cambios fundamentales, más aún en un escenario de una alta descomposición política que no logra separar la paja del trigo, en lo que concierne a la necesidad de establecer o mejorar políticas públicas. Alcanzar eso significaría que existe en los actores políticos de hoy una comprensión de lo que es el bien público y las acciones o medidas a tomar para lograrlo. No es la realidad.

Los gobiernos regionales que por costumbre o eufemísticamente llamamos regiones, no son tales y ese quizá es uno de los primeros cuellos de botella por definir o resolver. Precisamente porque no son regiones el Ministerio de Economía y Finanzas en aplicación del Decreto Legislativo N 955, Ley de Descentralización Fiscal, financieramente las trata como entidades transitorias sujetas, sólo a la primera etapa de asignación de ingresos a los gobiernos regionales, vale decir asignándoles transferencias presupuestales desde el nivel central.

Ingresar a la segunda etapa de asignación de ingresos de esta norma implicaría que existan regiones, porque se trata de: “Transferencias presupuestales, asignación de los recursos efectivamente recaudados en cada Región por determinados impuestos del Gobierno Nacional, incentivos al esfuerzo fiscal”.

Pero avanzar a la constitución de regiones, dos décadas después no parece motivar a los partidos ni a las autoridades electas, porque es un tema políticamente incorrecto y por el complejo trámite que implicaría reformar la Constitución y las leyes orgánicas de la descentralización. Quizá, habría que decidir como potenciar las cinco regiones (Norte, Sur. Centro, Lima capital y Loreto un departamento-región) que naturalmente se están formando desde la economía, como señala Rolando Arellano (ver aquí). Ello implicaría modificar la norma de descentralización fiscal para establecer los incentivos a los gobiernos regionales de estas “regiones naturales” y pueden interactuar preferentemente en estos espacios territoriales. Es tratar de iniciar un proceso de regionalización desde abajo.

Adicionalmente, la ley de descentralización fiscal amerita cambios, porque es claro que Loreto es una región en si misma por su extensión territorial que posee y Lima, la capital, es un Régimen Especial y a través de la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce funciones regionales, pero donde la Constitución señala que la capital no formará región. Si esto es así, la provincia de Lima que tiene diez millones de personas no podría ingresar a la segunda etapa de la descentralización fiscal, porque nunca alcanzaría la categoría de región.

Los gobiernos regionales desde siempre han solicitado y solicitan mayores recursos porque desde el shock descentralizador desde el 2007, por lo menos se le asignaron casi todas las competencias señaladas en la LOGR, dejando de lado la gradualidad del proceso y la asignación de funciones de acuerdo a las competencias acreditadas de estos gobiernos. La promesa política electoral se impuso sobre la racionalidad y la ruta de esta reforma del Estado.

Asimismo, el funcionamiento adecuado de los sistemas administrativos en los gobiernos regionales es otro de los cuellos de botella que se reclama desde los niveles intermedio, sobre todo los referidos a los recursos humanos, el presupuesto y la inversión pública. Temas que hacen que las autoridades de los gobiernos regionales inviertan tiempo importante de su gestión en venir a la capital y hacer un “roadshow” por lo ministerios, buscando recursos y mejores condiciones. La Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), desde el 2007 señala que la rectoría de estos sistemas se encuentra en el Poder Ejecutivo. Y, que éste adecúa el funcionamiento de estos sistemas al proceso de descentralización.

Lo que no dice la LOPE es si esa adecuación de sistemas al proceso de descentralización es hacia los gobiernos regionales o para las regiones futuras. Otro problema por resolver.

Un cuello de botella adicional tiene que ver con la conducción del proceso de descentralización. Originalmente, la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización creó el Consejo Nacional de Descentralización, presidido por la PCM y con representantes de los gobiernos regionales y de los gobiernos locales.

El segundo gobierno de Alan García aprobó la fusión por absorción del Consejo Nacional de Descentralización (CND) a la Presidencia del Consejo de Ministros mediante el Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM. Quince años después hemos experimentado los límites de esta decisión.

En contrapeso con está perdida de presencia en la conducción del proceso de descentralización, con el apoyo de la cooperación alemana, en ese entonces la GTZ (hoy GIZ), y con varios presidentes regionales que se compraron el pleito, se logró convocar y crear la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR).

La ANGR ha logrado tener continuidad desde el año 2007, porque es el único espacio con el que cuentan los gobiernos regionales para establecer un nivel de interlocución y ser contraparte con el gobierno nacional, en los GOREs o en reuniones propias que se solicita con el Ejecutivo. Reuniones que intentan ser articulaciones intergubernamentales donde se plantean demandas, principalmente a nivel de inversión pública y de presupuesto, pero no en niveles de decisión con la conducción y el destino del proceso.

Los nuevos gobernadores regionales que ingresarán el 1 de enero de 2023, tendrán en sus manos proponer no sólo mayores presupuestos y recursos, sino establecer propuesta de reformas que se encuentran pendientes y que permitan recuperar el objetivo de la descentralización. En esta nueva ornada de gobernadores, aparecerán liderazgos que buscarán presidir la ANGR. Entre ellos César Acuña, Rohel Sánchez de Arequipa y Reynaldo Hilbck, si logra ganar la segunda vuelta en Piura.

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